EOD項目從策劃到落地的全過程

EOD項目從策劃到落地的全過程

為什么地方政府熱衷于包裝EOD項目？

1）可以緩解環(huán)境治理的投入壓力。地方的環(huán)境治理項目投資額大，投入持續(xù)時間長，關(guān)鍵是沒有沒有直接收益，在政策的約束下還必須得做。2016—2018年，全國財政生態(tài)環(huán)保相關(guān)支出規(guī)模累計安排24510億元，年均增長14.8%，增幅高于同期財政支出增幅6.4個百分點，占財政支出的比例由3.7%提高到4.2%。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，大力實施減稅降費，各級財政收入持續(xù)放緩，財政收支矛盾突出，而生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)艱巨，可用財力有限與生態(tài)環(huán)保資金需求的矛盾進(jìn)一步凸顯。

2）可以借機(jī)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)。EOD模式一方面可以將環(huán)境治理投入用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的收益反哺，減輕了政府的投入壓力。另一方面可以用環(huán)境治理帶來的外部收益（更好的空氣、土壤、水等）來發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，給地區(qū)經(jīng)濟(jì)帶來正向的發(fā)展機(jī)遇。

3)可以獲得補助和融資支持。財政補貼：2021年11月，財政部正式發(fā)布《重點生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理資金管理辦法》，提出“用于山水林田湖草沙冰一體化保護(hù)和修復(fù)工程的獎補采取項目法分配，工程總投資10-20億元補5億，20-50億元補10億，50億元以上補20億”。最高項目獎補資金比例達(dá)60%、金額達(dá)20億。融資支持：銀行可以為EOD項目提供了大額中長期資金融資服務(wù)，截止2021年底，國開行對首批試點項目累計授信額度約520億元。單個項目最高可以獲得項目投資額80%，最長30年的貼息貸款。

4）落地時間快。2021年7月9日，安徽省生態(tài)環(huán)境廳與國家開發(fā)銀行安徽省分行、中國工商銀行股份有限公司安徽省分行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行安徽省分行共同建立安徽省庫。成熟一個申報一個，從工作實踐來看，EOD項目前期申報時間短，落地快，從項目包裝到入庫審批，再到融資落地，平均周期約6個月。

EOD模式官方定義

EOD模式的官方定義是2020年《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知（環(huán)辦科財函[2020]489號》中的規(guī)定：以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。

EOD模式的試點情況

2022年10月21日，在二十大的第五場記者招待會中，生態(tài)環(huán)境部黨組成員、副部長翟青在與記者交流中提到：2018年以來，生態(tài)環(huán)境部大力發(fā)展綠色金融，推動生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式創(chuàng)新，截至目前，已指導(dǎo)118個相關(guān)項目進(jìn)入了項目儲備庫并向一些金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了推薦，這些項目涉及總投資6700多億元。2022年入庫項目清單還沒有發(fā)布，2020年36個試點項目、2021年58個試點項目。

第一批36個試點項目所涉及的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的治理內(nèi)容包括了：水環(huán)境綜合治理、農(nóng)村人居環(huán)境整治、土壤修復(fù)及礦山修復(fù)、荒漠化治理、固體廢物處理處置、城市環(huán)境綜合治理等領(lǐng)域的內(nèi)容。其中水環(huán)境綜合治理類項目占到試點項目的45%。

第二批58個試點項目，覆蓋省份達(dá)到28個省及直轄市，在原有生態(tài)環(huán)境治理所涉及的范圍又?jǐn)U大到了生態(tài)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村振興及農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治等領(lǐng)域，應(yīng)用場景更加豐富多元，關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)也更加立體。

目前很多項目在完成入庫后陸續(xù)進(jìn)入“城市合伙人”的招投標(biāo)和開工建設(shè)階段，金融機(jī)構(gòu)也從原來的國開行一家到10家金融機(jī)構(gòu)，相信未來更多省市的地方商業(yè)銀行也會很快介入進(jìn)來。

第一批和第二批合計94個EOD試點項目主要涉及的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)包括：

旅游產(chǎn)業(yè),現(xiàn)代農(nóng)業(yè),健康產(chǎn)業(yè),節(jié)能環(huán)保和循環(huán)經(jīng)濟(jì),新能源,高端制造,數(shù)字經(jīng)濟(jì),產(chǎn)業(yè)園區(qū)

哪些項目可以包裝成為EOD項目？

根據(jù)環(huán)辦科財〔2022〕6號《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》文件精神，入庫項目的環(huán)境治理內(nèi)容應(yīng)屬于以下八個領(lǐng)域：大氣污染防治、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重點海域綜合治理、土壤污染防治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、固廢處置及資源綜合利用、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、其他環(huán)境治理。

環(huán)境治理項目可以關(guān)聯(lián)哪些產(chǎn)業(yè)？

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的第一批、第二批試點名單，統(tǒng)計目前已入庫的項目，其關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)門類豐富，主要包括以下類型，涉及一、二、三產(chǎn)多門類，可包括園區(qū)開發(fā)、城市開發(fā)等綜合開發(fā)項目。在產(chǎn)業(yè)選擇時，需要考慮產(chǎn)業(yè)與環(huán)境治理的關(guān)聯(lián)性，構(gòu)建兩只之間的“榫卯關(guān)系”。

重讀“6號文”

從去年到現(xiàn)在，國家層面的各個相關(guān)部委對金融支持污染防治攻堅戰(zhàn)陸續(xù)出臺了一系列文件和政策，與此同時針對EOD項目更是不斷出臺和完善政策文件指引。在繼生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公室《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2021〕468號）以后，2022年4月生態(tài)環(huán)境部又下發(fā)《關(guān)于印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）的通知 》（環(huán)辦科財〔2022〕6號），以下簡稱“6號文”），該文的下發(fā)標(biāo)志著“生態(tài)環(huán)保金融支持項目管理系統(tǒng)” 已上線并運行，原來每年發(fā)文通知的試點模式，正式變?yōu)橐环N可持續(xù)的系統(tǒng)化操作，就像PPP當(dāng)時一樣，有了入庫的具體標(biāo)準(zhǔn)、也有了線上的申報平臺、也變成了一種長期推廣的成熟模式，也就是可按照“成熟一個，申報一個”原則，由縣級及以上生態(tài)環(huán)境部門通過該系統(tǒng)線上申報，省級生態(tài)環(huán)境部門論證評估同意后由線上提交生態(tài)環(huán)境部。

6號文的出臺，對于正在策劃和實施的EOD項目來說至關(guān)重要，因為6號文一直在強(qiáng)調(diào)的就是：重點重大項目和融資可落地性。EOD項目的體量都是動輒幾十億，沒有金融的強(qiáng)力支撐，項目很難落地。

1、“6號文”強(qiáng)調(diào)的重大工程項目的內(nèi)涵：

對污染防治攻堅戰(zhàn)支撐作用大、實施必要性強(qiáng)、實施基礎(chǔ)好、環(huán)境效益顯著的重大工程項目。

2、“6號文”的項目入庫范圍覆蓋面更廣

“6號文”明確入庫范圍包括8大領(lǐng)域：

（1）大氣污染防治、

（2）水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、

（3）重點海域綜合治理、

（4）土壤污染防治、

（5）農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、

（6）固廢處理處置及資源綜合利用、

（7）生態(tài)保護(hù)修復(fù)、

（8）其他環(huán)境治理等，

3、對于申報入庫條件，6號文列出了具體條件：

1）、入庫項目申報主體應(yīng)為已建立現(xiàn)代企業(yè)制度、經(jīng)營狀況和信用狀況良好的市場化企業(yè)，或縣級(含)以上政府及其有關(guān)部門等。

2）、項目融資主體應(yīng)為市場化企業(yè)，且其環(huán)保信用評價不是最低等級。

3）、治理責(zé)任主體為企業(yè)的生態(tài)環(huán)境治理項目，單個項目融資需求原則上應(yīng)超過5000萬元；其他項目單個項目融資需求原則上應(yīng)超過1億元。

4）、應(yīng)明確項目實施模式。PPP項目需滿足國家有關(guān)管理要求，應(yīng)適時納入財政部、國家發(fā)展改革委PPP項目庫。EOD項目要參考《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》(環(huán)辦科財函〔2021〕468號，以下簡稱《通知》)基本要求，確保生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有效融合、收益反哺、一體化實施。

4、“6號文”同時對EOD項目還提出了專門的入庫條件要求：

1）、地市級及以上政府作為申報主體和實施主體的EOD項目，原則上投資總額不高于50億元；區(qū)縣級政府作為申報和實施主體的項目，原則上投資總額不高于30億元。

2）、項目邊界清晰，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合，避免無關(guān)項目捆綁，組合實施的單體子項目數(shù)量不超過5個。

3）、加強(qiáng)重大項目謀劃，優(yōu)化項目建設(shè)內(nèi)容，力爭在不依靠政府投入的情況下實現(xiàn)項目整體收益與成本平衡。

4）、EOD項目中生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容需符合入庫范圍要求，且有明確的生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)開發(fā)要符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策、空間管控等各項要求，項目實施中嚴(yán)格落實招投標(biāo)、政府采購、投融資、土地、資源開發(fā)、政府債務(wù)風(fēng)險管控、資產(chǎn)處置等各項法規(guī)政策要求，依法依規(guī)推進(jìn)項目規(guī)范實施。

5、“6號文”同時列出了入庫的紅線：

1）除規(guī)范的PPP項目外，不涉及運營期間政府付費；

2）不以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財政收入等返還補助作為項目收益；

3）項目實施必須嚴(yán)格依法依規(guī)，不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。

EOD項目中的兩大難點：“收益+融資”

 如前文所述，“6號文”出臺的目的是：引導(dǎo)金融資金投入，加強(qiáng)金融對深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的精準(zhǔn)支撐，加強(qiáng)入庫項目的融資可落地性。這里我們主要分析和強(qiáng)調(diào)入庫EOD項目包裝和策劃時所需重點關(guān)注和明確的項目收益平衡和項目可融資性問題

1、關(guān)于項目預(yù)期收益來源的計算：

按照國辦發(fā)〔2021〕40號文的精神，生態(tài)保護(hù)修復(fù)類項目的收益來源方式包括了：項目+產(chǎn)業(yè)、項目+碳匯、項目+資源等。即：

1）、可以利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；

2）、通過經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用獲得收益；

3）、對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)；

4）、申請核證碳匯增量并進(jìn)行交易。

按照“6號文”要求：

“除規(guī)范的PPP項目外，不涉及運營期間政府付費；不以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財政收入等返還補助作為項目收益”

實際上每個EOD項目的收益來源都會是多元化的，既有主要的收入來源，也有其他的收入來源，以一個特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例：既有園區(qū)廠房和辦公樓宇的租售、也有園區(qū)污水處理收入、停車場收入、光伏收入、廣告收入等。

2、關(guān)于項目的可融資性

1）、金融機(jī)構(gòu)貸款最重視的就是還款來源和還款來源的穩(wěn)定性。第一還款來源、第二還款來源等等，未來的盈利或者項目收入預(yù)測的穩(wěn)定性和準(zhǔn)確性，這些都是影響未來金融機(jī)構(gòu)貸款的核心問題。所以EOD項目在策劃和包裝運作的時候，一定要在實現(xiàn)“自平衡”的基礎(chǔ)上，精通于“計算”，就是要科學(xué)理性把每一個項目的盈利性、現(xiàn)金流和持續(xù)經(jīng)營的情況作計算和評估，要算清賬、算準(zhǔn)賬，這是未來是否能夠順利拿到融資的關(guān)鍵。

2）、政府主管部門或單位和EOD項目的參與方都要學(xué)會與金融機(jī)構(gòu)“對話”很重要，很多時候，融資既是標(biāo)準(zhǔn)化動作，也是個不斷創(chuàng)新的賦能雙贏的動作。要提前和三大政策性銀行溝通項目貸款的各種內(nèi)部評審的條件和要求，提前按照這些政策性金融機(jī)構(gòu)的要求來不斷給自己的項目做壓力測試和極限測試，既要用好政策條件，又要合規(guī)合法讓多元化的項目收益來源變成符合金融機(jī)構(gòu)審核要求的核心支撐點、甚至是貸款項目的核心亮點和示范點。

3）、關(guān)于融資主體：這是一個很關(guān)鍵的話題，也是我們跑了全國20多個省市各級主要領(lǐng)導(dǎo)和社會資本方都非常關(guān)注的問題，央國企現(xiàn)在和未來都是融資主體的第一選擇，關(guān)于EOD項目的融資我會寫專門的文章來闡述，此處暫不展開。

4）、融資永遠(yuǎn)是項目落地實施中永恒的話題，很多事情無法永恒，但融資一直都是永恒。而做好融資這件事情，不僅僅是未來的項目實施牽頭人的事情，也是政府主管部門給予協(xié)同，專業(yè)機(jī)構(gòu)參與其中互相賦能的一個過程，往往多方高度協(xié)同、多方共贏的狀態(tài)下更加有利于項目的可融資性落地實施。專業(yè)的事情給專業(yè)的人來落地，這是八九不離十的規(guī)范性常規(guī)操作。

EOD項目實施有哪些具體落地模式

1）PPP在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定的上限，且項目實施不緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用PPP方式實施項目。

2）ABO在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定的上限、但項目實施緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用ABO方式實施項目。ABO模式，一般指授權(quán)(Authorize)—建設(shè)(Build)—運營(Operate)模式，由政府授權(quán)單位履行業(yè)主職責(zé)，依約提供所需公共產(chǎn)品及服務(wù)，政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責(zé)，同時支付授權(quán)運營費用。

3）流域治理+片區(qū)開發(fā)”在政府財政支出額度超過財政部規(guī)定的上限、項目實施緊迫，但土地市場較為活躍的區(qū)域，EOD模式可采用“流域治理+片區(qū)開發(fā)”方式實施項目。

4）混合模式在項目具體實施過程中，為了使項目具有更大的可融性及收益性，可將其他有較好市場價值的項目按照特許經(jīng)營模式進(jìn)行打包。也可以根據(jù)項目的具體情況將土地整治等有較好政策性支撐的項目進(jìn)行疊加，實現(xiàn)項目的，可融資、可落地、可持續(xù)。